此前，一些地方的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了以國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的做法。那么這類(lèi)做法是否可行？符不符合當(dāng)前政策導(dǎo)向？本文將從法律、政府監(jiān)管職能與國(guó)有企業(yè)改革視角三方面來(lái)闡述為什么國(guó)有企業(yè)不適宜作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的原因。
（一）法律視角下國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不可行
在PPP模式下國(guó)有企業(yè)可以作為項(xiàng)目業(yè)主單位，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)前期工作并負(fù)責(zé)前期經(jīng)費(fèi)墊付和代政府出資職能，但其不適宜作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，原因如下：
（1）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“113號(hào)文”）第十條規(guī)定“縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。財(cái)政部113號(hào)文明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位，而國(guó)有企業(yè)屬于企業(yè)法人，不屬于政府職能部門(mén)或事業(yè)單位。
此外，實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，未來(lái)需要代表政府采購(gòu)社會(huì)資本并與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》對(duì)于項(xiàng)目合同締約雙方法律關(guān)系有比較清晰的定位：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事物的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系�！�
同時(shí)根據(jù)財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的主體合規(guī)性定性評(píng)審要求“國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的，不再列為備選項(xiàng)目”，國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)屬于財(cái)政部PPP不合規(guī)范圍。
最后從行政許可視角觀察，PPP項(xiàng)目由實(shí)施機(jī)構(gòu)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于政府行政許可范疇。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十二條規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”。
綜上所述，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)為具有行政許可權(quán)的政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位，國(guó)有公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)存在法律上的瑕疵。
（二）國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不利于發(fā)揮政府監(jiān)管職責(zé)
根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)需要履行行政監(jiān)管職責(zé)。而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)如果是國(guó)有企業(yè)，同時(shí)其或其下設(shè)的子公司未來(lái)作為政府方出資主體成為項(xiàng)目公司的股東。而國(guó)有企業(yè)與其參股公司簽署PPP項(xiàng)目合同，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)作為裁判員履行監(jiān)管職責(zé)，其參股公司作為運(yùn)動(dòng)員接受監(jiān)管，這種安排不利于充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能。
（三）國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)不符合國(guó)有企業(yè)的改革要求
《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出未來(lái)需要“完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]63號(hào)）也要求“實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，依法理順政府與國(guó)有企業(yè)的出資關(guān)系”。由此可見(jiàn)，中央對(duì)于“政企分開(kāi)”的改革方向是堅(jiān)定的、明確的。如果國(guó)有企業(yè)充當(dāng)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，則導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)實(shí)質(zhì)上又承擔(dān)了部分行政事務(wù)，這種安排不符合“政企分開(kāi)”的國(guó)有企業(yè)改革要求。
經(jīng)過(guò)以上論述與分析，可以不難推出定論，無(wú)論從法律、行政監(jiān)管還是國(guó)有企業(yè)體制改革發(fā)展方向來(lái)看，國(guó)有企業(yè)都不應(yīng)當(dāng)成為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能由政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)部門(mén)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。