目前的中國，在抑制地方政府違規(guī)舉債，穩(wěn)定乃至降低地方政府債務(wù)規(guī)模這一方面，其力度和決心確實(shí)是前所未有。無論是過去，現(xiàn)在乃至以后很久，講政治、識(shí)大局、聽指揮，依然是在華夏大地上各行各業(yè)正確決策方向、有效行動(dòng)、堅(jiān)實(shí)發(fā)展的不二法門。
當(dāng)然了，僅僅了解大的政策方向以及行事邏輯還是不夠的。所以接下來，本文就會(huì)對于地方政府融資（及投資）目前的一些熱點(diǎn)問題乃至爭議，進(jìn)行政策上的解析和探討。
一、地方政府融資之信號(hào)燈
抱歉用了這樣一個(gè)有些粗暴的比方，筆者其實(shí)也只是想順著之前的話茬：既然說了要講政治、識(shí)大局、聽指揮，這樣一來，中央和各部委的文件要求中允許項(xiàng)與禁止項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)成為今后工作與業(yè)務(wù)的信號(hào)燈：紅燈停，綠燈行，黃燈......你懂的。
（一）紅燈篇
所謂紅燈，即在政策上已經(jīng)完全“明令禁止”的做法或套路。
這里說明一點(diǎn)，以下的具體闡述部分均是從國務(wù)院、財(cái)政部等頒發(fā)的文件原文中，一條一條摘錄下來的。可以看到從2014年至今，這些禁令的外延越來越廣，內(nèi)涵越來越詳細(xì)，具體表述也越來越接地氣。
是的，正是地方政府為融資而發(fā)明的各種方法、手段和套路，在不斷挑戰(zhàn)著監(jiān)管的立法和檢查的能力。而監(jiān)管一側(cè)雖是被動(dòng)接招，但也是亦步亦趨、見招拆招。
而這個(gè)拆招的強(qiáng)度、深度和速度，到了2017年的今日也是攀上了新的高度。
筆者統(tǒng)計(jì)下來，目前從政策上來看，至少已經(jīng)有七個(gè)方向已經(jīng)亮起了明確的紅燈。
1、通過企事業(yè)單位等
① 地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
② 地方政府及其所屬部門不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。
③ 地方政府及其所屬部門不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。
④ 地方政府及其所屬部門不得為企業(yè)融資提供財(cái)政資金安排、代扣代還等說明或承諾。
⑤ 地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。
⑥ 地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
⑦ 各類財(cái)政支持政策要納入預(yù)算管理，并不得與企業(yè)償債責(zé)任直接或間接掛鉤。
⑧ 企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。
2、通過融資平臺(tái)
① 除另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。
② 地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團(tuán)體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺(tái)公司融資提供擔(dān)保。
③ 只承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不得以財(cái)政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進(jìn)行融資（包括銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、信托產(chǎn)品、中期票據(jù)、短期融資券等各種形式）。
④ 地方政府及其所屬部門不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。
⑤ 地方政府及其所屬部門不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司。
⑥ 地方政府及其所屬部門不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。
⑦ 地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場化融資。
⑧ 嚴(yán)禁安排財(cái)政資金為融資平臺(tái)公司市場化融資買單。
3、通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資
① 金融機(jī)構(gòu)等不得要求地方政府違規(guī)提供擔(dān)保。
② 金融機(jī)構(gòu)等不得違規(guī)向地方政府提供融資。
③ 地方政府及其所屬部門不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。
④ 金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。
4、土地融資
① 政府不得違法違規(guī)出讓土地進(jìn)行融資。
② 地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)。
③ 地方各級(jí)政府不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)。
④ 地方各級(jí)政府不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
5、偽PPP
① 嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。
② 嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。
③ 除法律另有規(guī)定外，嚴(yán)禁各級(jí)政府及其部門為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。
④ 除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金。
⑤ 地方政府及其所屬部門不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失。
⑥ 地方政府及其所屬部門不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。
⑦ 地方政府及其所屬部門不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
⑧ 嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。
6、政府出資基金
① 地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金。
② 地方政府及其所屬部門參與設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金等各類基金時(shí)，不得
承諾回購其他出資人的投資本金，
承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，
或者向其他出資人承諾最低收益。
③ 除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，
不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，
不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，
不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，
不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
7、以政府購買服務(wù)名義
① 不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。
② 年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。
③ 地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債。
④ 地方政府及其部門不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。
⑤ 不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
⑥ 嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
⑦ 嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
⑧ 嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
⑨ 不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。
其他
地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。
等等…..
為什么有那么多？因?yàn)閷懙蒙贈(zèng)]人看，寫得少空子多。
其實(shí)整體該怎么做，43號(hào)文和新預(yù)算法都已經(jīng)說了。但是，當(dāng)?shù)烙幸怀叩臅r(shí)候，魔就有一丈，把道反逼到百丈千丈。筆者以為，50號(hào)文和87號(hào)文，就是這樣活生生被逼出來的。
想和學(xué)到更多實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的話，您可以來這里，直接和政府融資業(yè)內(nèi)實(shí)務(wù)專家們面對面交流學(xué)習(xí)。
（二）黃燈篇
顧名思義，本篇中要講的就是那些需要特別注意的情形：一些是業(yè)界爭議比較大的情況，另一些則是確實(shí)有待政策進(jìn)一步明確的情況。這些，均需慎而為之，或不為。
1
棚改
87號(hào)文在堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的同時(shí)，沒有忘記給棚改放條生路：
黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
確實(shí)，棚改是重大民生工程，不說更遠(yuǎn)的，在43號(hào)文中已經(jīng)對其有特殊待遇：
對于中央出臺(tái)的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。
今年5月的國常會(huì)也提到2018年到2020年還有3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。
和發(fā)揮空間較小的易地扶貧相比，棚改涉及的內(nèi)容更多，多方也從棚改的角度看到了曙光——直白地說，很多人是想故技重施：
“棚改是個(gè)筐，啥都往里裝”
真是這樣？非也。至少，以下三點(diǎn)是必須注意的：
（1）87號(hào)文豁免的范圍
87號(hào)文中排除的，是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)。
關(guān)注點(diǎn)1：黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署
根據(jù)相關(guān)文件，屬于統(tǒng)一部署的棚改任務(wù)，主要是國家部署的三年計(jì)劃：
2015-2017年的三年計(jì)劃，改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套，農(nóng)村危房1060萬戶。（國發(fā)[2015]37 號(hào)文）
2018-2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。（2017年5月24日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議）
也就是說，符合要求的棚改項(xiàng)目，應(yīng)該是在當(dāng)?shù)刈〗ú块T根據(jù)中央的三年棚改計(jì)劃牽頭編制的棚改實(shí)施方案中。如當(dāng)?shù)赜许?xiàng)目庫的，則應(yīng)是入庫項(xiàng)目。
關(guān)注點(diǎn)2：涉及的政府購買服務(wù)
也就是說，棚改項(xiàng)目中，那些不使用政府購買服務(wù)的內(nèi)容，比如應(yīng)該用政府采購工程或貨物的，自然還是應(yīng)當(dāng)符合對應(yīng)的規(guī)定，不是什么為所欲為。
（2）政府購買棚改服務(wù)的范圍
87號(hào)文豁免了棚改涉及的政府購買服務(wù)。那棚改中哪些可以使用政府購買服務(wù)？
根據(jù)國發(fā)[2015]37號(hào)文：
政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。
在實(shí)踐中，具體還可以包括：
前期相關(guān)工作：居民棚改意愿入戶調(diào)查；棚改項(xiàng)目的可行性論證及評審；
安置住房籌集：包括新建、購買、租賃、改擴(kuò)建、貨幣化安置等方式；
公益性配套基建：
①包括安置住房小區(qū)"紅線內(nèi)"的道路、供水、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套基礎(chǔ)設(shè)施；
②與棚改項(xiàng)目直接相關(guān)，直接服務(wù)于安置小區(qū)居民的"紅線外"城市基礎(chǔ)設(shè)施。
（以上來自《湖南省政府購買棚改服務(wù)管理暫行辦法》湘政辦發(fā)〔2015〕97號(hào)）
因此，可以在棚改項(xiàng)目中使用政府購買服務(wù)的，主要是以上這些。一些明顯不符要求的商品房和經(jīng)營性設(shè)施，就不要硬塞進(jìn)去了。
（3）購買流程
根據(jù)國發(fā)[2015]37號(hào)文：
市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。
所以這里注意，先預(yù)算后購買是必須的。
而政府購買棚改服務(wù)流程大致如下：
2
農(nóng)村公路建設(shè)
早在87號(hào)文現(xiàn)身前，現(xiàn)有法規(guī)體系中已規(guī)定：納入指導(dǎo)性目錄的事項(xiàng)方可實(shí)施購買服務(wù)。實(shí)踐中，就有人利用這條意擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍，各種包裝嫁接組合。
于是把87號(hào)文給逼了出來，通過“黑名單”嚴(yán)格限定了“政府購買服務(wù)”的項(xiàng)目范圍，將“工程設(shè)施建設(shè)”等七大類內(nèi)容排除在外。
這里需要注意：87號(hào)文針對的是特定類型項(xiàng)目/領(lǐng)域的“相關(guān)建設(shè)工程/基建”等，而并不涉及諸如“水利公共服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)”等真服務(wù)。具體分析可以參閱筆者前文《一文讀懂：如今地方政府該如何融資？》
這樣以來，87號(hào)文最大的爭議點(diǎn)就落在“農(nóng)村公路建設(shè)”項(xiàng)目上：財(cái)建和國發(fā)文件說可以做，現(xiàn)在卻被87號(hào)文懟了。
對比詳見下圖：
這里，可以看到三份文件出現(xiàn)了不小的分歧。
§
財(cái)建34號(hào)：“農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)”也屬于公路服務(wù)事項(xiàng)；
國辦發(fā)17號(hào)：農(nóng)村公路建養(yǎng)一體化可以使用政府購買服務(wù)；
財(cái)預(yù)87號(hào)：無論是公路建設(shè)，還是打包建設(shè)服務(wù)，都不行。
§
如果說財(cái)建34號(hào)文先不管的話，究竟是依照級(jí)別更高的國辦發(fā)17號(hào)文認(rèn)為農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)打包的一體化項(xiàng)目可以使用政府購買服務(wù)，還是依照最新的87號(hào)文，認(rèn)定“嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目”？
可能尚待進(jìn)一步明確。
3
存量項(xiàng)目
根據(jù)87號(hào)文，各省級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
即：凡違規(guī)的均應(yīng)當(dāng)整改到位，并無所謂的新老劃斷。這次不一樣。
根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管新政策出臺(tái)時(shí)都會(huì)照應(yīng)到存量項(xiàng)目，防止出現(xiàn)急剎車，導(dǎo)致各種半拉子工程。像在43號(hào)文出臺(tái)后，國辦發(fā)[2015]40號(hào)文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》就做了相關(guān)安排。
但此次的87號(hào)文，情況和43號(hào)文又有差異。
剛剛也說了，87號(hào)文是被逼出來的，不屬于真正意義上全新規(guī)則，只是此前規(guī)則的強(qiáng)化：加負(fù)面清單、重申中期預(yù)算期限、及先有預(yù)算再有合同的原則。
從目前的執(zhí)行情況來看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)恐怕不再能夠按照以前的經(jīng)驗(yàn)辦事了：按部分地方銀監(jiān)局的口徑，即便是存量項(xiàng)目，其后續(xù)資金的投放也應(yīng)當(dāng)是禁止的。
對于那部分已經(jīng)部分放款的存量項(xiàng)目，87號(hào)文后未完工，還能否繼續(xù)根據(jù)協(xié)議完成放款，確保存量項(xiàng)目完工？
這依然極具爭議。
畢竟此前，部分政府購買服務(wù)項(xiàng)目已完成審查——如規(guī)劃部的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)，國土部用地審查批復(fù)，環(huán)保部審查批復(fù)等——地方政府和社會(huì)資本的購買服務(wù)協(xié)議已簽署，銀行已授信，甚至有的已按照進(jìn)度撥付銀行資金......
而87號(hào)文的橫空出世，導(dǎo)致部分存量項(xiàng)目產(chǎn)生法規(guī)與合同的沖突。而部分項(xiàng)目規(guī)模較大，期限長，利益關(guān)系敏感。若整改，其中的法律風(fēng)險(xiǎn)等亦不容忽視。
有能力的，還是建議將不合規(guī)的政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)向政府采購工程，或者轉(zhuǎn)向政府付費(fèi)型PPP。如何轉(zhuǎn)？或許您可以在這里找到答案→政府類融資創(chuàng)新模式、合規(guī)路徑及實(shí)務(wù)專題培訓(xùn)。
3.綠燈篇
1
地方政府債券
新預(yù)算法和43號(hào)文實(shí)施后，僅允許地方政府在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務(wù)。
（1）一般債券
無收益的公益性事業(yè)：由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
（2）專項(xiàng)債券
有收益的公益性事業(yè)：由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
§
地方政府專項(xiàng)債券在2017年終于得到發(fā)展。
到本文發(fā)布日，財(cái)政部今年的62號(hào)文（土儲(chǔ)專項(xiàng)債）、97號(hào)文（收費(fèi)公路專項(xiàng)債）與89號(hào)文（項(xiàng)目收益專項(xiàng)債），開拓了專項(xiàng)債券品類，明確定義了專項(xiàng)債券的發(fā)行管理、額度控制、執(zhí)行監(jiān)督等諸多方面的具體要求。
顯然，地方政府專項(xiàng)債長遠(yuǎn)是逐步過渡到類似國外的市政債，但面臨的問題仍然是過度依賴政府信用，仍然有專項(xiàng)債額度管控，本質(zhì)上和一般債差異多大？
此外需要嚴(yán)格區(qū)分地方政府專項(xiàng)債和發(fā)改委企業(yè)債中的專項(xiàng)債，前者依托地方政府性基金預(yù)算，仍然是政府債務(wù)范疇；后者是城投企業(yè)（市場化運(yùn)營為主）項(xiàng)目債。詳見下表：
89號(hào)文推的“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”，雖說當(dāng)前主推土儲(chǔ)和收費(fèi)公路領(lǐng)域，事實(shí)上也是目前中國版市政項(xiàng)目收益?zhèn)闹笇?dǎo)文件。
那么未來，還有哪些“專項(xiàng)債”會(huì)出現(xiàn)？或者說，下一階段會(huì)主推哪一類型的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債？
筆者認(rèn)為，主要還是看政策導(dǎo)向。
今年8月，國發(fā)[2017]39號(hào)《關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》提到了：
二、制定財(cái)稅支持政策
（八）支持重點(diǎn)引資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)省級(jí)人民政府發(fā)行地方政府債券支持國家級(jí)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，優(yōu)先保障上述區(qū)域符合條件的重大項(xiàng)目融資需求。
或許這就是未來地方政府專項(xiàng)債的方向之一。
2
首先聲明，理論上PPP不是“舉債”模式，其核心應(yīng)是“合作”。
政府舉債是借錢辦事；而做PPP，就是讓政府找人合資合力辦事。在PPP中，政府不再是楊白勞，而是和社會(huì)資本一樣，都是“投資方”。
所以，要是哪個(gè)PPP讓地方政府（以任何方式）欠別人錢了，就是假的PPP。
真PPP中，政府引入社會(huì)資本，在增加公共服務(wù)投入的同時(shí)，不會(huì)增加政府的債務(wù)。
當(dāng)然，PPP的意義遠(yuǎn)不止與降低政府杠桿率，PPP不只是帶來了錢，一起來的還有相關(guān)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、管理等“附加值”。當(dāng)然此前很多假PPP項(xiàng)目，仍然增加政府性債務(wù)就另當(dāng)別論。
下圖簡要示意了PPP的大致框架。
政府方
政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。
每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
政府對投資者或SPV按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
社會(huì)資本方
按照財(cái)政部要求，不能是關(guān)系政府的融資平臺(tái)或是國有控股企業(yè)。
投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。
投資者或SPV可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。
綜上，PPP壓根就不是用來“借”錢花的，而是讓政府帶上小伙伴一起投資一起飛的意思。
但由于流程長、落地慢、要求多、收益低、后門沒關(guān)死等等諸多原因，PPP的發(fā)展速度與深度一直差強(qiáng)人意。
3
政府購買服務(wù)
同理，政府購買服務(wù)也不是什么借錢的途徑。其實(shí)就是政府先走預(yù)算，然后掏錢買服務(wù)。
《采購法》中對其定義也很明確：
本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。......
本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。......
本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
這里的核心是“服務(wù)”，即必須是一種真正的服務(wù)。按照上述法規(guī)定義，能算得上是貨物或者是工程的，都不能和“服務(wù)”混為一談。限于篇幅，這里對于政府購買服務(wù)的具體內(nèi)容與流程不再展開。
那為什么這個(gè)挺正常的“政府購買服務(wù)”被87號(hào)文圍追堵截？主要還是政府購買服務(wù)相比其他，優(yōu)勢明顯：
和政府采購工程比，政府購買服務(wù)流程短，透明度低，不強(qiáng)制招標(biāo)，可做單一來源采購；包裝也不麻煩，地方采購服務(wù)目錄的制定權(quán)也在手中。87號(hào)文前，確實(shí)是偏門中的上選。