城投模式是地方投融資體制改革的產(chǎn)物，其職能變遷與投融資體制改革息息相關(guān)。2014年國發(fā)43號文印發(fā)，標(biāo)志著新一輪地方投融資體制改革開始。43號文要求融資平臺公司剝離政府性融資職能，不得新增政府債務(wù)。此后圍繞剝離地方政府對融資平臺提供隱性擔(dān)保、劃清地方政府債務(wù)和城投債務(wù)，出臺了一系列文件。對違規(guī)行為的處罰力度也越來越大，尤其是今年。

對城投公司而言，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式下的生存空間越來越小，市場化轉(zhuǎn)型需要加快提上日程。但市場化轉(zhuǎn)型不是一紙公告宣布脫離政府融資平臺就夠的，需要在產(chǎn)權(quán)、業(yè)務(wù)和人事等方面做出調(diào)整。

在本篇報告中，我們結(jié)合案例，對目前城投公司常見的轉(zhuǎn)型方式做個梳理，希望能給關(guān)心城投的地方政府、城投企業(yè)和投資者等提供一些參考。

具體模式包括撤銷、重組整合和拓展新業(yè)務(wù)。

一、轉(zhuǎn)貸型城投將被撤銷

轉(zhuǎn)貸型城投，指的是主要負責(zé)資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業(yè)務(wù)，只是地方財政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺公司。

某國家級開發(fā)區(qū)平臺，2014年年末合并報表總資產(chǎn)266億元。其中，其他應(yīng)收賬款接近46億元，該平臺公司與當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會和財政的往來款約39億元，賬齡在1年以內(nèi)的資金約為16億元，1年以上的約23億元。這些其他應(yīng)收款項的往來，實際基本可以看作是平臺對區(qū)域內(nèi)政府部門的資金拆借。

早在2010年，國發(fā)19號文就要求對這種類型的城投公司進行清理。但由于地方政府面臨穩(wěn)增長的壓力，又缺少其它融資渠道，加之政策本身的階段性放松，清理效果并不顯著。根據(jù)審計署審計報告，2013年進行全國政府性債務(wù)審計時，被審計的7170家融資平臺中，有533家轉(zhuǎn)貸型繼續(xù)為地方政府融資。

剝離政府性融資職能，是43號文之后地方債務(wù)監(jiān)管的核心之一。隨著地方政府債券發(fā)行、PPP模式的推廣，地方政府對轉(zhuǎn)貸型城投的依賴降低，加之對違規(guī)舉債的問責(zé)不斷升級，轉(zhuǎn)貸型城投很可能的命運是被撤銷不過由于不從事具體業(yè)務(wù)，而且所舉借的債務(wù)，在債務(wù)甄別階段大概率已經(jīng)被甄別成地方政府債務(wù)，關(guān)停這些平臺的操作難度并不大。

二、根據(jù)業(yè)務(wù)，重組整合

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)劃分為商業(yè)類、公益類，分類推進改革。

商業(yè)類國有企業(yè)，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，重點考核經(jīng)營業(yè)績目標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。

與商業(yè)類國有企業(yè)不同，公益類國有企業(yè)的主要目標(biāo)是保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這也就決定了，考核時會淡化經(jīng)營性指標(biāo)，而重點在于成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，同時還要引入社會評價。

城投公司作為特殊類型的國有企業(yè)，市場化轉(zhuǎn)型過程中，也主要向這兩種國企轉(zhuǎn)型。

目前中央層面還沒有出臺專項文件，指導(dǎo)全國范圍內(nèi)城投公司轉(zhuǎn)型，已有的文件和官員講話，對于如何轉(zhuǎn)型也只是略微提及。但部分省市，在把握中央要求城投公司加快市場化轉(zhuǎn)型精神的基礎(chǔ)上，參考國企改革“1+N”文件體系，就轄區(qū)內(nèi)城投轉(zhuǎn)型提出了具體意見。

江西省要求建立融資平臺公司目錄，推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。

廣東省要求取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。

相比于江西、廣東的原則性指導(dǎo)，四川與重慶的文件更為具體。在2017年2月印發(fā)的《四川省人民政府關(guān)于進一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》中，對于不同類型的融資平臺，提出了不同轉(zhuǎn)型要求：

第一，主要承擔(dān)公益性項目融資職能、沒有實質(zhì)性經(jīng)營活動的融資平臺公司，在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷。

第二，對于兼有政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)。

第三，對于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資職能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。

第四，平臺公司轉(zhuǎn)型后按照市場化原則實施運作，政府在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

轉(zhuǎn)型后的平臺公司，可作為PPP項目社會資本方和購買服務(wù)的實施主體。

重慶的做法，與四川比較相似。在2017年6月發(fā)布的《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加強融資平臺公司管理有關(guān)工作的通知》中，也根據(jù)所從事的業(yè)務(wù)，指明了方向。

一是只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺公司，要按照法定程序予以撤銷。

二是對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設(shè)。

三是對承擔(dān)一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，今后不得為政府融資。

文件也要求，每個區(qū)縣（自治縣）確定的公益性項目建設(shè)單位最多不超過3家，并且需要備案。

從四川、重慶的文件看，除了轉(zhuǎn)貸型（空殼類）城投被撤銷外，其它從事具體業(yè)務(wù)的城投，未來需要向公益類、商業(yè)類（一般企業(yè)）轉(zhuǎn)型。

根據(jù)各地已有經(jīng)驗，重組整合是轉(zhuǎn)型的重要方式，主要方式有以下幾種。

（一）合并城投，組建新的綜合性集團

對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多城投公司，而且業(yè)務(wù)比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務(wù)相同或者互補的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團。

從事公益性業(yè)務(wù)的城投公司，合并可能性更大。一方面是因為，對于多數(shù)城投企業(yè)而言，長期以來它主要任務(wù)是配合完成地方政府的投融資指標(biāo)，考核時盈利讓步于公益性。在剝離政府性融資職能后，公益性城投還要繼續(xù)履行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的建設(shè)、運營責(zé)任。在這種情況下，通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補的方式，將業(yè)務(wù)分散的多家城投合并成新企業(yè)，可以提高公益性城投的競爭力和融資能力。

另一方面，通過重組合并減少企業(yè)數(shù)，更便于管理。之前組建多家城投公司，有些甚至是為了單個項目而成立，一個很重要的出發(fā)點是方便融資。在剝離政府性融資職能后這方面的述求就降低了，減少企業(yè)數(shù)更容易管理。比如重慶市，就明文規(guī)定各個區(qū)縣（自治縣）的公益性項目建設(shè)單位最多不超過3家。

我們來看看中部某省會城市的案例。2006年，該省會城市將其所管理的城建投資控股公司、交通投資控股公司、建設(shè)投資控股公司合并，組建新的建設(shè)投資控股（集團）有限公司，政府向新公司增資5億元作為資本金。新公司業(yè)務(wù)覆蓋了當(dāng)?shù)氐慕煌ā㈦娏Α⑻烊粴�、水�?wù)、市政項目。2008年，地方政府又通過股權(quán)劃撥的方式，將某種業(yè)、某百貨公司的部分股權(quán)注入到該公司。

另一個例子是西南某自治區(qū)某地級市所屬的投資控股有限公司。2001年該公司成立，成立當(dāng)月該市國資委就將當(dāng)?shù)氐哪吵鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展有限公司、某建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司、某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司這三家城投公司，以及某自來水公司的股權(quán)劃撥至新成立的投資控股有限公司。2003年，當(dāng)?shù)貒�資委又將某投資發(fā)展有限公司注入該公司。該公司不從事具體業(yè)務(wù)，主要負責(zé)國有股權(quán)管理，但子公司覆蓋了當(dāng)?shù)氐幕�礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、公園、房地產(chǎn)、保障房等項目的建設(shè)和投融資工作。

（二）以大并小，做大做強大型城投

除了將眾多小型城投合并組建新的企業(yè)外，還可以依托現(xiàn)有的某大型城投為基礎(chǔ)，通過股權(quán)劃撥等方式，將其它城投合并在內(nèi)。

以大并小的方式，有幾方面好處。一是易于操作，相比于成立新的企業(yè)，人事調(diào)整要少一些，受到的阻力更小。二是便于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，在眾多城投公司中，選擇綜合實力強的作為承接其它城投的主體，容易落實地方政府的轉(zhuǎn)型政策。三是對于大型城投而言，注入其它城投后業(yè)務(wù)多元化，通過產(chǎn)業(yè)鏈整合、業(yè)務(wù)協(xié)同等方式，降低成本，提高融資能力。典型的如供熱、供水、供氣等企業(yè)注入到某大型城投后，可以降低管道成本。

通過以大并小做大做強的案例很多，我們這里舉兩個。

一個是東部某地級市水利控股集團有限公司。該公司成立于2005年，主要負責(zé)當(dāng)?shù)氐乃�利工程建設(shè)。2009年當(dāng)?shù)貒�資委將某新城投資開發(fā)公司劃撥至該公司，2012年當(dāng)?shù)貒�資委又將某城市建設(shè)投資有限公司、某城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司劃撥至該公司，2014年再次將某城產(chǎn)經(jīng)營有限公司無償注入到該公司。通過以大并小，該公司業(yè)務(wù)覆蓋了當(dāng)?shù)刂饕�城區(qū)的土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

另一個是中部某地級市的某建安投資控股集團。該公司前身是當(dāng)?shù)刈畲蟮娜谫Y平臺，業(yè)務(wù)范圍包括籌集城市建設(shè)所需資金、土地開發(fā)、國有資產(chǎn)經(jīng)營等。2014年6月，當(dāng)?shù)卣�府將文化旅游公司、地產(chǎn)公司、交投公司、公交公司、保安公司等，注入到該公司的前身，改名后成為當(dāng)?shù)刈畲蟮膰�企。截�?/FONT>2016年年底，該公司總資產(chǎn)超過1100億元，屬于大型國企了。